Consideraciones previas y antecedentes

Por Trajano Vidal Potentini

El lavado de activos o blanqueo de capitales, consiste en todas la acciones o actividades tendentes a darle apariencia de legalidad a fondos o activos de origen ilícito, este delito está atado a la existencia de la comisión de un delito previo y conducente a la obtención de beneficios, que posteriormente serían integrados a los mercados y sectores económicos y financieros como legítimos.

En la mayoría de los países del mundo esta conducta está tipificada como un delito y dado su alcance y desarrollo; además de su impacto en las actividades financieras; así como el negativo fortalecimiento y financiamiento del mundo criminal ha llevado a los gobiernos a tomar medidas.

En este contexto la República Dominicana, el pasado 31 de mayo del año 2017, promulgó la ley 155-17, bajo el título de Ley Contra Lavado de Activo y el Financiamiento del Terrorismo, una ley que deroga y sustituye casi en su totalidad a la antigua ley de lavado No. 72-02, solo deja en vigencia y con un carácter transitorio los artículos 14, 15, 16, 17 y 33, relativos a la administración y disposición de los bienes incautados, decomisados y abandonados, previstos por el numeral 6, del artículo 51 de la Constitución, cuando hace reserva de ley para posterior desarrollo legislativo, en la materia referida.

Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)

La nueva normativa es el producto del seguimiento sostenido del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), creado en la cumbre de París en julio de 1989, por el grupo de países más industrializados G7, en la actualidad está integrado por 34 países, 2 organizaciones regionales, 8 miembros asociados y 25 organizaciones internacionales como observadores, entre las que resaltan el FMI, la ONU y el Banco Mundial. El GAFI es un ente intergubernamental, cuyos objetivos son: fijar estándares y promover la implementación efectiva de medidas legales, regulatorias y operativas para combatir el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva, y otras amenazas a la integridad del sistema financiero internacional.

Recomendaciones del GAFI

El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), del cual forma parte la República Dominicana, presentó como política de acción, en abril de 1990, unas 40 recomendaciones para que los países la adapten e implementen a sus legislaciones y circunstancias particulares, en interés de combatir el blanqueo de capitales a través de un marco regulatorio tipo. Posteriormente y a consecuencia del auge del terrorismo, llegando a sus máximos niveles con el acontecimiento que marcó al mundo, nos referimos al atentado y derrumbe de las Torres Gemelas en New York en el año 2001, consecuentemente, ampliando el GAFI sus recomendaciones en otras nueve, fundamentalmente para el terrorismo y el posible mercado conexo de la venta y proliferación de armas de destrucción masiva.

Legislación en República Dominicana

En el marco de esta alianza internacional, en el país se modificó en el 1995 la ley 50-88, sobre Drogas Narcóticas y Sustancia Controladas, incluyéndole mediante la ley 17-95, el lavado de activos para delitos exclusivamente relacionados con el narcotráfico, unos 7 años después, el 26 de abril del año 2002, fue promulgada la ley 72-02, sobre Lavado de Activos, previendo otras infracciones consideradas como graves; además del narcotráfico. La 72-02 estuvo inspirada en las recomendaciones del GAFI, emitidas en los años 1990, 1996 y 2001, la cuales fueron ampliadas en el 2003, recogidas y mejoradas en la versión del 15 de febrero de 2012, sirviendo de sustento a la hoy ley 155-17.

Reglamentación y aplicación de la ley

La ley 155-17, para su pleno desarrollo y en atención a las prescripciones de su artículo 109, hace mandatorio que el Poder Ejecutivo por vía reglamentaria complemente la ley, sobre todo en consonancia con las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), en esa virtud instituyendo por decretos Nos. 407-17 y 408-17, del presidente Danilo Medina, el primero para la aplicación de las medidas preventivas del congelamiento de bienes o activos relacionados con el terrorismo, en cumplimiento de varias resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, el segundo para la aplicación general de la ley, ambos de fecha 16 de noviembre del año 2017, acentuando y ampliando las líneas y directrices generales de las recomendaciones del GAFI.

Reforma de la Ley de Lavado de Activos en República Dominicana

Las recomendaciones, con evaluaciones constantes, incluyendo el pasado año y el inicio del 2018 a través de su organismo regional para Latinoamérica, conocido como GAFILAT, esto sumado al considerando decimotercero de la ley 155-17, cuando expresa “Que el no cumplimiento de esos estándares colocarían a la República Dominicana en una lista de países no cooperantes, con la posterior consecuencia sobre la reputación, acceso al crédito tanto del sector público como de agentes económicos del sector privado y asistencia de organismos internacionales,” indican de manera inequívoca que la recién aprobada ley de lavado de activos responde a exigencia y presiones foráneas, sin tomar en consideración la realidad dominicana.

Cambio revolucionario en la economía

A grandes rasgos podemos afirmar que se trata de un cambio revolucionario y hasta perturbador, en razón del nuevo paradigma que supone para la economía y el impacto en el ejercicio de profesiones y actividades comerciales, las cuales se ven sensiblemente afectadas y abrumadas, destacándose como novedades de la referida ley, un amplio catálogo de nuevos delitos conducentes al lavado de activos, penas y sanciones administrativas más severas, mayores poderes y discrecionalidad de las autoridades competentes; así como la inclusión de los denominados sujetos no financieros, como veremos y explicamos a continuación.

Los sujetos obligados financieros y no financieros

Lo cierto es que ha sido una preocupación constante de la comunidad internacional adecuar las legislaciones nacionales a los nuevos tiempos, sobre todo en consonancia con la evolución del crimen organizado, resultando de todas forma saludable para el país, el llenar las expectativas del GAFI con la aprobación de la nueva ley 155-17, Contra el Lavado de Activo y el Financiamiento del Terrorismo, la cual lleva más de 7 meses de estarse implementando, generando la preocupación de sectores productivos de la vida nacional, máxime cuando sus actividades lo relacionan con la categoría de los denominados sujetos obligados al tenor de la referida ley, que de conformidad con su artículo 31, estos se clasifican en sujetos obligados financieros y no financieros, siendo los primeros: las entidades de intermediación financiera (artículo 34 de la ley monetaria y financiera, Bancos Comerciales, Asociaciones de Ahorros y Préstamos y Cooperativas de Ahorros y Créditos); los intermediarios de valores, las empresas y personas que intermedien con divisas; el Banco Central; las empresas fiduciarias; empresas de seguros; sociedades de fondos de inversión; sociedades titularizadoras; empresas de bolsa de valores, etc.

Los sujetos obligados no financieros los prevé esta ley en su artículo 33, englobando las siguientes categorías: casinos, bancas de lotería y otros juegos de azar; empresas de factoraje; agentes inmobiliarios; comerciantes de metales y piedras preciosas; los abogados, notarios, contadores, y otros profesionales jurídicos, a condición de que realicen determinadas diligencias a nombre de sus clientes, las empresas o personas físicas dedicadas a la compra y venta de vehículos, de armas de fuego, barcos y aviones, casas de empeños y empresas constructoras.

Cabe resaltar que el listado de los sujetos obligados, no es limitativo, ya que el párrafo final del artículo 33 de la ley, faculta al Comité Nacional Contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo, en su rol de órgano de coordinación, de naturaleza colegiada, integrado por el Ministro de Hacienda, quien lo preside; el Procurador General de la República; el Ministro de Defensa, el Presidente del Consejo Nacional de Drogas; el Presidente de la Dirección Nacional de Control de Drogas; el Superintendente de Bancos y el Superintendente de Valores (artículos 88 y 90), a incorporar por vía reglamentaria, si así lo decidieran, a otras personas físicas o morales, con igual categorización y responsabilidades, concretamente nuevos sujetos obligados.

Es bueno precisar que cuando nos referimos a autoridades competentes, la ley 155-17 en el numeral 2 del artículo 2, designa o considera como tales, aunque sin un carácter limitativo, al Ministerio Público, la Unidad de Análisis Financiero (UAF), Dirección Nacional de Control de Drogas, la Superintendencia de Bancos, la Junta Monetaria, la Superintendencia de Seguros, la Superintendencia de Valores, la Superintendencia de Pensiones, la Superintendencia de Seguridad Privada, la Dirección General de Impuestos Internos, la Dirección General de Aduanas, la Dirección de Casinos y Juegos de Azar, y el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo, y cualquier autoridad a la que se le atribuya la potestad reguladora o supervisora de una actividad o sector económico sujeto a la ley.

Los PPE o personas políticamente expuestas

Lo propio resulta para los fines y efectos de la ley, con responsabilidades muy puntuales, para los denominados PPE o Personas Políticamente Expuestas, considerados por el artículo 46 como de alto riesgo, definidas por el numeral 19 del artículo.

Responsabilidades de los sujetos obligados

La ley 155-17, instaura una serie de complejas responsabilidades, fundamentalmente para los denominados sujetos obligados, las cuales básicamente se corresponden con la naturaleza de sus actividades, dentro de ellas se encuentran las siguientes:

• Informar en los próximos 5 días hábiles, sobre presuntas actividades sospechosas a la unidad de análisis financieros (UAF) (Art. 55)
• Llevar registros de la relación con sus clientes por lo menos durante 10 años (Art. 43)
• Reportar operaciones que en efectivo superen los 15 mil dólares, ya sea en conjunto, o en diferentes depósitos, con un intervalo de 24 horas (Artículos 54 de la ley y 16 letra d y párrafo III del reglamento 408-17)
• La confidencialidad en la relación de los sujetos obligados con las autoridades (Art .63)
• Capacitar a sus empleados respecto a las obligaciones que impone la Ley 155-17

Contratación del oficial de cumplimiento

Sobre la contratación del oficial de cumplimiento el reglamento 408-17, en su artículo 28 deja a la normativa sectorial, el definir cuáles serán los requerimientos técnicos para su designación, dando la dispensa que cuando se trate de sujetos obligados que sean personas físicas, podrán ellos mismo asumir la condición de oficial de cumplimiento, una labor extra de muchas responsabilidades y sin pago alguno.

Prohibiciones de recibir dineros en efectivo

También por mandato del artículo 64, de la ley 155-17, asumen la responsabilidad de informar sobre cualquier actividad que viole el impedimento de pago en efectivo de cualquier moneda o metales preciosos, operaciones que superen el RD$1,000,000.00 de pesos para compra de un inmueble, compra de vehículos de motor, aeronaves y embarcaciones, por un monto superior a los 500 mil pesos, compra de relojes, joyas preciosas y de obras de arte, por un monto superior a los 450 mil pesos, juegos en casinos, loterías, concursos o sorteos, por un monto superior a los 250 mil pesos; venta o compra de acciones o partes sociales, entre otros bienes de naturaleza similar a los enunciados, por un monto superior a los 250 mil pesos.

Delitos precedentes y determinantes para el lavado de activos

Otra de las grandes novedades de la ley 155-17, está comprendida en el numeral 11 del artículo 2, dándole cobertura de infracciones o delitos precedentes y determinantes para el lavado de activos, a una cantidad apreciables de tipos pen.

Delitos contemplados en la Ley contra el Lavado de Activos

Los delitos contemplados en la Ley contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo abarcan una amplia gama, que incluye:

• Tráfico de drogas
• Terrorismo
• Tráfico de seres humanos
• Trata de personas, incluyendo la explotación sexual de menores
• Pornografía infantil
• Proxenetismo
• Tráfico de órganos
• Tráfico de armas

Entre otros delitos graves que conllevan penas punibles no menores de 3 años.

Multas y prescripciones según la gravedad de las infracciones

La Ley establece multas y prescripciones según la gravedad de las infracciones. Para las muy graves, las multas van de RD$2 Millones a RD$4 millones por cada infracción y la prescripción de 5 años; para las graves de RD$1 Millón a RD$2 Millones y la prescripción de 3 años; mientras que para las leves van de RD$300,000 a RD$1 Millón, con una prescripción de 1 año.

Impacto en el secreto bancario y profesional

El artículo 57 de la ley 155-17 elimina el secreto bancario y profesional del abogado y contadores en aras de cumplir con las obligaciones de los sujetos obligados. Esta medida ha generado controversia, especialmente en el ámbito legal.

Desafíos para los abogados

La inclusión de los abogados como sujetos obligados no financieros plantea desafíos éticos y prácticos. La necesidad de informar sobre las operaciones de los clientes puede afectar la relación de confianza entre abogado y cliente, poniendo en riesgo el derecho constitucional de defensa.

Normas y reglamentos de la DGII

La Dirección General de Impuesto Internos (DGII) ha sido designada como autoridad competente para supervisar y aplicar la ley, incluso en el ámbito no tributario. Esto le otorga facultades extraordinarias para intervenir en operaciones empresariales sin necesidad de autorización judicial.

Impacto y efectos de la ley en la economía nacional

En lo que va de año, específicamente el pasado mes de enero, la DGII dictó 5 normativas relativas al lavado de activos, numeradas desde la 01-2018, hasta la 05-2018, las primeras 4 para definir y desarrollar la mecánica y procedimientos en que los sujetos obligados no financieros tendrán que cumplir y observar la ley, la última contentiva del régimen sancionador a cargo de la propia DGII, para la imposición de las denominadas sanciones administrativas, con la posibilidad de imponer multas de hasta 4 millones de pesos, también sin la intervención de un juez.

Impacto en la economía dominicana

A juicio nuestro el desbordante contenido e impacto de esta normativa, en toda la vida nacional productiva, nos invita a adentrarnos en un proceso de construcción teórica y de precedentes que vayan definiendo, el vasto y preocupante alcance de la ley, además de la asistencia y comprensión del Estado Dominicano en tan radical y desconcertante cambio, más aun planteándonos cuales son los fines de esta ley, si se trata de una especie de reforma fiscal, una ley penal o si es una ley para combatir la corrupción y el crimen organizado.

Al decir a muchos sectores, les embarga el temor a volver a los tiempos donde los colchones eran las cajas fuertes por excelencia de los dominicanos, impactando la economía y dando pie a la emergencia de una economía informal, desplazando y quebrando el comercio tradicional, lo que sin dudas podría suponer una merma en las recaudaciones fiscales. De ahí que muchos consideraron que debió acompañarse la promulgación de esta ley, con una Amnistía Fiscal, la cual permitiera un proceso de organización, regulación y adaptación a la nueva legislación.

Opiniones divididas sobre la ley

Hoy día son muchas las conjeturas y ejercicios de futurología que se sirven alrededor de los deseos, estimaciones, vaticinios y proyecciones sobre el impacto y efectos de la ley 155-17, muchos opinan como posibles puntos positivos, el que aumentará la credibilidad en el sector empresarial, mejorará la economía dominicana y proyectará una positiva posición del país en su calificación de riesgo a nivel internacional, también que llevará un clima de mayor transparencia en las operaciones financieras, aumentará las recaudaciones tributarias, permitirá mayor formalidad en la economía, impedirá la entrada de capitales ilícitos; entre otras virtudes.

Otros sectores por el contrario no muestran mucho optimismo, desde ya los dealer, agentes inmobiliarios, compañías, personas e ingenieros dedicados a la construcción y casas de empeños, aun cuando reconocen la necesidad de la ley, entienden que pudiera la misma, surtir efectos negativos y diferentes a los esperados en la economía nacional, tales como; menos control y más informalidad en las operaciones comerciales, alejando las inversiones por el exceso de requisitos, la disminución de las remesas, el aumento de los costos y menor rentabilidad, por la estructura extra que habría que disponer para llevar las exigencias de la ley, en fin un exceso de formalismo y burocracia atentatoria a la esencia del mercado.

Lo más importante de una evaluación del impacto de esta ley, es que pronto por las estadísticas y desempeño de los sectores involucrados, incluyendo el posible aumento de las recaudaciones, tendremos datos y números que afirmen o despejen los temores y preocupaciones.

Pese a reconocer la necesidad de avanzar con herramientas eficientes, como eventualmente podría serlo la nueva ley de lavado de activos, en su lucha y combate contra el crimen organizado y sus diferentes y evolucionadas manifestaciones, no es menos cierto es que resulta un tanto paradójico, que esta, no responda a la esencia y tendencias del Neo-constitucionalismo que propugna por el establecimiento del llamado Estado Social y Democrático de Derecho, dejándole a los jueces y ministerio público la histórica responsabilidad de ser los garantes del debido proceso de ley, además de erigirse en un muro de contención en contra de los abusos y la excesiva discrecionalidad.

Con el ministerio público y los poderes que este se le asignan, incluso más allá de toda lógica racional y constitucional, como lo sería el párrafo del artículo 23 de la ley 155-17, autorizándole a trabar bajo condiciones a hasta cierto punto discrecionales medidas cautelares, consistentes en el secuestro, incautación o inmovilización provisional de bienes muebles o productos bancarios, u oposición a transferencia de bienes inmuebles, todo ello a condición de que en el plazo de las 72 horas siguientes a su adopción, la sometan ante el juez de la instrucción para que conozca de su confirmación o no.

En este mismo orden podemos observar que la ley tipo de lavado de activos, con unos 109 artículos, hace una especie de reserva y delegación reglamentaria generalizada, suplantando al legislador, facultando con ello a las autoridades competentes, fundamentalmente al Comité Nacional Contra el Lavado de Activos y a la

Reflexiones sobre la Ley 155-17 y recomendaciones

La Ley 155-17 representa un importante instrumento en la lucha contra la criminalidad organizada, sin embargo, su impacto abarca diversos aspectos del ámbito impositivo. Los requisitos impuestos a los sujetos obligados pueden resultar desproporcionados, lo que plantea la necesidad de considerar medidas como una amnistía fiscal y campañas de socialización de la ley.

Recomendaciones

• Elaboración de papelería e instructivos por parte de los órganos responsables para facilitar el cumplimiento de la ley.
• Implementación de un plan de capacitación continua sobre lavado de activos en colaboración con gremios y universidades.
• Organización de los sujetos obligados por sectores para actualizar datos de clientes y cumplir con las disposiciones del reglamento.

Es fundamental que el Estado y el gobierno evalúen la carga que implica la lucha contra la criminalidad organizada, considerando los sacrificios económicos y personales que conlleva. Se debe buscar un equilibrio entre la efectividad de la ley y la protección de los ciudadanos.

Breve reseña biográfica del autor

Trajano Vidal Potentini A., Abogado, Politólogo y Catedrático Universitario con amplia experiencia académica y profesional. Posee Maestrías en diversas áreas del Derecho y las Relaciones Internacionales, además de ser autor de varias obras en el campo del Derecho Público.